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索 引  号: 003139024/201806-00038 信息分类: 本级政策解读 / 商贸、海关、旅游 / 公民
发布机构: 黄山市旅游委员会 发文日期:
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名       称: 【文字解读】《黄山风景名胜区有偿救援实施办法》起草说明
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【文字解读】《黄山风景名胜区有偿救援实施办法》起草说明

发布机构:    黄山市旅游委员会     发布日期:2018-06-21     信息来源: 黄山管委会     浏览次数:673

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一、制定《办法》的必要性

一是贯彻落实上位法要求,全面推进依法治山治旅的迫切需要。《旅游法》第八十二条规定“旅游者在人身、财产安全遇有危险时,有权请求旅游经营者、当地政府和相关机构进行及时救助。旅游者接受相关组织或者机构的救助后,应当支付应由个人承担的费用。”

《安徽省旅游条例》第五十六条规定“在禁止通行、没有道路通行的区域,任何单位或者个人不得违反规定开展风险性较高的旅游活动。违反前款规定发生旅游安全事故产生的救援费用,应当由旅游活动组织者及被救助人相应承担。”

《黄山市实施<黄山风景名胜区管理条例>办法》第二十四条第二款“擅自进入景区未开发开放区域的旅游者,陷入困顿或危险状态后求救的,管委会应当及时组织救援。产生的救援费用,由旅游活动组织者及被救助人相应承担。”这些法律法规的规定,为有偿救援制度提供了具体依据。新时代面临新挑战,为不断提高依法治山、治旅水平,推进法律法规的落地生根,在依法治山的实践中生效,我们应加快推进有偿救援制度付诸实践,跟上黄山风景区保护、管理和发展的大局。为此,有必要依据有关法规制定专门的实施办法,增强有偿救援制度的可操作性。

二是规范旅游活动,保障旅游者人身安全和景区资源安全的现实需要。近年来,一些“驴友”片面追求新奇、冒险,进入景区未开发、未开放区域,最终陷入危险境地,这样的新闻在媒体上已经屡见不鲜。为营救这些驴友,耗费不菲的人力物力,甚至导致救援人员也发生危险,黄山风景区在这一方面是有过沉痛记忆的。2017年,黄山风景区实施救援多达483起,其中,重大救援120起。在各类救援中,难度最大、危险最高、费用最多的是对“驴友”,即“擅自进入景区未开发、未开放区域的旅游者”的救援,2017年堵截、查处5批109人次。这些驴友的任性,不仅将自己的生命财产安全置于危险境地,也把救援人员和景区资源的安全置于危险境地。新情况要有新应对。为此,从规范旅游活动,保障旅游者人身安全和景区资源安全的现实出发,制定《办法》已迫在眉睫。

三是回应社会关切,建立和完善制度,避免公共资源浪费的实际需要。舆论对有偿救援的呼声也越来越高。2018年2月5日,人民日报官方微博发布:“太任性”要付出代价。黄山风景区今年将实施有偿救援,对违规逃票私入或不听劝阻擅入未开发开放区域,陷入困顿或危险求救的旅游者,将由旅游活动组织者及被救助人承担相应救援费用。之后新华网、凤凰网、法制网等纷纷转发,引发大量网友关注。

新问题带来新机遇。建立有偿救援制度可以最大限度地震慑、警示、教育那些违法违规肆意穿越、攀登者和无票擅自闯入景区遇险者;可以督促旅游者遵章守纪,安全文明旅游,尽量避免意外伤害;可以最大限度地减少人为险情,从而尽量避免后续救援可能带来的救援人员伤亡问题;可以划清责任,不让公帑为个人任性旅游和违规旅游买单,从而避免人、财、物等公共资源的无端耗费和透支,根本目的在于确保旅游秩序井然,旅游者出游和谐安康。因此,建立有偿救援制度势在必行。

二、起草过程

黄山风景区一直希望探索建立有偿救援制度,但条件一直未成熟。近年来,随着法制的不断健全,社会意识的不断进步,建立有偿救援制度水到渠成。2018年初,将制定有偿救援等最新管理规定列入管委会年度重点任务。2018年2月24日,管委会召开有偿救援实施办法起草专题会,研究《办法》的基本框架,成立由宣传部葛旭芳、救援大队蒋文钢、荚银生和法制办徐青阳组成的文件起草组。在整个过程中,管委会法制办率先研究,提前介入,全程把关文件的起草工作。2月27日形成初稿。3月8日,又召开包括宣传部、综执局、法制办相关人员参加讨论会,对初稿进行修改。3月12日又召开园林、财政、公安、物价等部门参加的征求意见会,对《办法》做进一步完善。3月15日,邀请管委会法律顾问参加专题讨论会。3月19至23日,起草组赴四川亚丁、四姑娘山考察学习当地有偿救援工作开展情况。3月26日上午,召开专题讨论会,吸收借鉴外地的新鲜经验,《办法》基本成型。3月26日下午,综执局向管委会各处室局、集团公司、股份公司发出《关于征求黄山风景区有偿救援实施办法意见的函》;4月3日,在汇总吸收多方面意见建议的基础上,形成专家论证稿。4月11日在屯溪召开专家论证会,邀请安徽大学研究生院、安徽省高院民一庭、黄山市法制办合法性审查科、黄山市旅委法规监督处等专家为成员的专家组,从专业层面对《办法》的进行把关,他们认可《办法》起草的思路和框架,也提出了修改意见。4月13日《旅游法》起草专家专程来山,又为《办法》提供新的思路。4月19日召开园林、财政、综治、公安、法制等负责人参加的研讨会,在修改的基础上臻于完善。

4月25日,通过管委会门户网站公开发布征求意见。自公开征求意见以来,引发社会广泛关注,包括中央电视台、《人民日报》《新华日报》,以及新华网、央广网、中国新闻网、澎湃新闻网等高端、主流媒体均作了深入报道。据不完全统计,有关黄山风景区有偿救援的发稿共有127篇(条),其中,国家级74篇(条),省级48篇(条),市级5篇(条)。从媒体反映来看,大多数对黄山风景区有偿救援办法表示理解和支持, 认为开展有偿救援是一种有益探索。如新华网、央广网等主流媒体引用业内人士意见,“此次黄山拟出台的办法将减少一些“任性”驴友的“任性”度,从而对自己的行为加以约束。”也有一些建议的声音,《新京报》认为,“旅游者遇险原因,到底是“任性”,还是存在客观原因,在具体界定上往往比较复杂。“黄山景区应当通过完善相关配套制度,避免负面风险,对各种情形做好充分预案。”但也有质疑的声音,如《界面》(上海报业集团下属媒体)援引专家意见,“探索有益,但可行性存疑”“管委会收费缺乏上位法支持,‘有偿救援’一词未区别报酬与费用。”

公开征求意见结束后,在吸收合理化建议的基础上,文稿仅做了微调。目前已经过合法性审查,并于5月24日经会议研究后,决定正式发布实施。